Sehr geehrter Vorsitzender Dr. Schmid,
Sehr geehrte Vertreterinnen und Vertreter der Regulierungsbehörden,
verehrte Kolleginnen und Kollegen

Dr. Schmid hat Ende vorigen Jahres mit der Androhung von Sperrverfuegungen gegen Porno-Websites eine Debatte losgetreten, in deren Berichterstattung folgende Frage gestellt auftaucht: „Sollen deutsche Provider ihren Kunden Websites vorenthalten, die nicht dem deutschen Recht entsprechen?“. Die Absurdität in der Fragestellung wird deutlicher, wenn man sie etwas abstrahiert: Müssen sich auch deutsche Provider an deutsches Recht halten? Oder europäische Provider an europäisches Recht?

Sie alle wissen, dass ich kein Freund von Websperren bin und es bringt nichts, eine über zehn Jahre sich im Kreis drehende Diskussion immer wieder zu führen: Kurzum, wenn Sperren als einziges Mittel verbleiben um den rechtmäßigen Zustand herzustellen, was die prioritäre Aufgabe von Regulierern und Aufsichten ist, muss sich keiner wundern, wenn der Regulierer Websperren fordert. Nebenbei bemerkt wird die Durchsetzung des Jugendschutzes zudem allzu oft fälschlicherweise auf ungefähr dem Niveau eingeordnete, als würde zur Entscheidung stehen, ob ein Rummel stattfände oder nicht.

Die geforderten Netzsperren sind ein deutliches Zeichen dafür, dass offenbar eine zufriedenstellende, ordnungsgemäße Rechtsdurchsetzung im Vorfeld versagt hat. Wenn der Inhaltsanbieter nicht bereit ist, ein Altersverifikationssystem für nicht jugendfreie Inhalte zu betreiben, und der Host-Provider nicht bereit ist, schädliche, aber nicht illegale Inhalte vom Netz zu nehmen, und die Aufsichtsbehörde im Herkunftsland möglicherweise nicht rechtzeitig tätig wird – welche Wahl hat dann die Aufsichtsbehörde in einem Empfängerstaat? Die Behörde wird sich wahrscheinlich an den Zugangsprovider wenden und Sperren anordnen müssen. Zugegeben, diese Kaskade zu durchlaufen, dauert lange, zu lange aus Sicht des Jugendmedienschutzes.

Wir dürfen nicht vergessen, dass alle Maßnahmen, die nicht auf den Inhaltsanbieter abzielen, Maßnahmen sind, die ergriffen wurden, weil die Rechtsdurchsetzung nicht so optimal ist, wie wir uns das als europäischer Gesetzgeber ursprünglich vorgestellt haben. Die AVMD-Richtlinie stellt in Artikel 28 b Absatz 3 Unterabsatz 3 Buchstabe f klar, dass die Einrichtung und der Betrieb von Altersverifikationssystemen für Nutzer von Video-Sharing-Plattformen in Bezug auf Pornos die Maßnahme der Wahl wären. Im selben Artikel heißt es aber auch einleitend, dass die Mitgliedstaaten unbeschadet der Haftungsregelung der E-Commerce-Richtlinie dafür sorgen sollen, dass die ihrer Rechtshoheit unterliegenden Anbieter von Video-Sharing-Plattformen die Maßnahme ergreifen. Indirekt sind also die jeweiligen nationalen Aufsichtsbehörden angesprochen.

Hier setzt das Memorandum of Understanding an, auf das sich die in der European Regulators Group for Audiovisual Services zusammengeschlossenen Regulierer Ende 2020 einigen konnten. – „to establish the basis upon which Participants as NRAs will collaborate with each other”  and „to seek to address the challenges relating to the cross-border enforcement of certain provisions of the Revised AVMS Directive and, in particular, to seek to address situations for which the Revised AVMS Directive does not provide formal guidance”. Gestatten Sie mir Ihnen zu dem Memorandum zu gratulieren. Die im Memorandum niedergelegten neun Prinzipien der Zusammenarbeit sind der Grundstein dafür wie wir uns im Rahmen der Überarbeitung der AVMD-Richtlinie die Zusammenarbeit zwischen nationalen Regulierern gewünscht und vorgestellt haben. Erlauben Sie mir den kleinen kritischen Seitenhieb, dass diese neuen Kooperationsprinzipien eigentlich selbstverständlich sein sollten. Nun umso mehr geben sie Anlass zur Hoffnung, dass sich die Zusammenarbeit künftig als effizienter erweist.

Schon weniger selbstverständlich ist dann der jeweilige Kontaktpunkt, der bei dem gegenseitigen Informationsaustausch und Zusammenarbeit der nationalen Regulierer eine wesentliche Rolle spielen soll. Und neben einer beschleunigten Zusammenarbeit werden schließlich Vereinbarungen mit Blick auf Videosharing Plattformn Services sowie zu Abgaben gemäß dem berühmten Art. 13 Abs. 2 getroffen.

Wenn ich das Memorandum lese, macht es mir Hoffnung, dass die gegenseitige Unterstützung jetzt reibungslos funktionieren sollte. Nun, gestern, als das Manuskript verfasst wurde, gab es die gewünschten Altersverifikationssysteme auf den Porno-Seiten nbach wie vor nicht.

Doch das Beispiel ist exemplarisch für einen Trend, der nicht nur bei den Vorschlägen zu DSA und DMA zu beobachten ist: Die Debatte um Sperrung und oder Einschränkung von Freiheiten im Netz impliziert immer auch eine Debatte um Verantwortung, Fairness und Selbstbeschränkung. Sie ist erbittert geführt worden und wird auch weiterhin erbittert geführt werden. Ich versuche immer, an die Verantwortung von Anbietern wie Nutzern zu appellieren, denn die Freiheit im Netz und ein liberaler Ansatz zur Medienregulierung kann nur gewährleistet werden, wenn jeder Einzelne seine Verantwortung wahrnimmt. Der Erfolg dieses Ansatzes, obwohl ich ihn nach wie vor für richtig halte, ist leider begrenzt. Ich kann gut verstehen, dass die Geduld der Politiker und auch der Regulierer sinkt, da die Probleme bei Themen wie Kinderpornografie, Jugendschutz, Desinformation, Hate Speech, Fake News oder Live-Übertragungen von Gewalttaten in sozialen Medien nicht spürbar abnehmen. Wenn Anbieter nun die Vorschläge von DSA und DMA als zu hart kritisieren, müssen sie verstehen, dass dies so ist, weil in der Vergangenheit Versprechen der Selbstregulierung nicht eingehalten wurden und im Wettbewerb zu viel Gier gezeigt wurde.

Ich bin überzeugt, dass beide Rechtsakte die ersten Schritte eines neuen, restriktiveren Regulierungsansatzes darstellen, der von breiten Kreisen mitgetragen wird, weil Freiheit bisher von entscheidenden Marktteilnehmern als Freibrief für Wildwest-Verhalten missverstanden wurde. Und dabei sind die Fragen der Besteuerung und der Arbeitsbedingungen für Menschen, die überwiegend mit Plattformen arbeiten, noch gar nicht angesprochen, aber wohl ebenso politisch unausweichlich.

Im Lichte der Sicherung des Medienpluralismus muss bei beiden Gesetzesvorschlägen darauf geachtet werden, dass „gut gemeint“ auch „gut gemacht“ ist. Ganz abgesehen von der Frage, ob es in beiden Fällen eine Verordnung sein muss und ob der befürchteten weiteren Marktfragmentierung nicht ebenso effizient durch hohe Mindeststandards in Form von Richtlinien begegnet werden könnte, muss in jedem Fall völlig klar sein und bleiben, dass branchenspezifische Regeln ebenso wie nationale Regeln zur Sicherung der Medienvielfalt weiterhin uneingeschränkt gültig und gerechtfertigt sind. Wir dürfen nicht müde werden zu betonen, dass zum Beispiel der Einkauf bei Amazon und das Lesen der Nachrichten auf tagesschau.de nicht grundsätzlich ein und dasselbe sind, nur weil beides irgendwie am Bildschirm und digital geschieht.

In dem Maße, in dem einzelne Sektoren akzeptieren, dass es ein gewisses Maß an Gemeinsamkeiten bei digitalen Dienstleistungen oder digitalen Märkten gibt, müssen auch die grundlegenden horizontalen Regeln, die für solche Dienstleistungen oder Märkte geschaffen werden, anerkennen, dass sektorale Unterscheidungen notwendig sind, und diese ebenfalls respektieren. Andernfalls besteht die Gefahr eines regulatorischen Ungleichgewichts. Bei beiden Vorschlägen haben wir kein Problem mit der materiellen Rechtsetzung, sondern eher mit der materiellen und effizienten Rechtsdurchsetzung.

Die Schaffung einer verlässlichen Basis für eine freie und selbstbestimmte Meinungsbildung der Menschen auf der Grundlage vielfältiger Medien ihrer Wahl, die auch nach journalistischen und qualitativen Standards produziert werden, folgt einem zum Teil sehr spezifischen Regulierungssystem, das in sich national unterschiedliche Gestaltungen respektiert. Daraus entsteht, auch unter dem Einfluss von Kultur oder Unterhaltung, eine öffentliche Meinung, aus der durch Diskurs und Konsens eine Erwartung an gemeinsame Regeln für das gesellschaftliche Zusammenleben entsteht – die Grundlage eines demokratischen Herrschafts- und Rechtssystems.

Noch einmal: Ich bin der festen Überzeugung, dass der Werkzeugkasten für alle Probleme, die im Zusammenhang mit digitalen Medien auftreten, bereits vorhanden ist, dass aber die Umsetzung zu oft an Banalitäten der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit scheitert. Deshalb glaube ich, dass es bei beiden Rechtsakten weniger darum gehen sollte, ein zentrales europäisches Gremium oder eine weitere Koordinierung für irgendetwas zu schaffen, an deren Ende immer die Kommission steht, ohne dass sie in der Lage ist, Probleme schnell und mit letzter Verbindlichkeit zu lösen. Es muss weniger darum gehen ine zentrale europäische Stelle oder neue Koordinierung für irgendwas zu schaffen, an deren Ende dann immer die Kommission steht, ohne dass diese dann aber letztverbindlich und schnell Probleme löst.

Vielmehr müssen mit beiden Rechtsakten scharfe Instrumente vorhanden sein, die im grenzüberschreitenden Zusammenarbeit zweier oder mehrerer Akteure schnell und gleichermaßen wirken. Wenn das nicht funktioniert, bedarf es einer eines schnellen Konfliktloesung, am besten untereinander und erst auf der dritten Ebene käme die Kommission ins Spiel, die sich dann auf ungelöste , systemische oder wiederholende Fälle konzentrieren kann, um somit schärfer und früher neue Konfliktlagen, die es geben wird, zu erkennen.

Für den Medienbereich sind die Stufen 1 und 2 durch die bereits organisierte Zusammenarbeit in der ERGA gegeben und ich behaupte auch, dass die Zusammenarbeit besser funktioniert. Ein und derselbe Sachverhalt führt jeweils aus Sicht des Telekommunikationsrechts, des Wettbewerbsrechts und des Medienrechts zu nunterschiedlichen Bewertungen. Wenn es laut DSA in jedem Mitgliedsstaat einen „Digital Service Coordinator“ geben muss, kommt dieser dann von der nationalen Telekommunikationsregulierungsbehörde, von der Wettbewerbsregulierungsbehörde oder von der Medienregulierungsbehörde? Die gleiche Frage stellt sich bei dem vorgeschlagenen „Digital Advisory Committee“ in der DMA. Und wie löst diese Koordination das Ausgangsproblem? Wie soll das Zusammenspiel zwischen der ERGA, den einzelnen Digital-Service-Koordinatoren der DSA und dem Digitalen Beirat der DMA in Zukunft aussehen?

Kurz zusammengefasst denke ich, dass uns der DSA und der DMA-Vorschlag grundsätzlich gute Instrumente an die Hand geben um ein sicheres und faires digitales Umfeld aufzubauen. Beide horizontal angelegten Regelungen müssen jedoch ausreichend Raum für sowohl sektorspezifische als auch nationale Besonderheiten respektieren, ohne dass bei Gewähren dieses Freiraums sofort Marktzersplitterung befürchtet wird. Insoweit sollte tatsächlich nochmals überlegt werde, ob die Richtlinie, die hohe gemeinsame Standards vorgibt nicht letztlich das bessere Mittel der Wahl darstellt. In der Rechtsumsetzung kommt es auf schnelle, verbindliche, für die Einzelnen nachvollziehbare und nachprüfbare Entscheidungen an, die am ehesten in flachen Hierarchien bei möglichst effizienter grenzüberschreitender Zusammenarbeit getroffen werden können. Für den Medienbereich hat die ERGA mit ihrem Memorandum of Understanding dahingehend den richtige Grundstein gelegt, der beispielgebend sein kann.

Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit.

ENGLISH VERSION

Contribution to the workshop of the European Regulators Group for Audiovisual Media Services (ERGA) on the DSA and ERGA’s Memorandum of Understanding

Dear ERGA Chair Dr Schmid,
Dear Regulatory Officers,
Dear Colleagues!

At the end of last year, Dr. Schmid’s threat of blocking orders against porn websites set off a debate in which the following question was posed in the reporting: „Should German providers deprive their customers of websites that do not comply with German law?“ The absurdity in the question becomes clearer if you abstract it a bit: Do German providers also have to comply with German law? Or European providers to European law?

You all know that I am not a fan of web blocking and there is no point in having a discussion that has been going round in circles for over decades: Briefly, if blocking remains the only means to establish the lawful state of affairs, which is the priority task of regulators and supervisors, no one has to be surprised when the regulator demands web blocking. Incidentally, the enforcement of the protection of minors is all too often wrongly classified at roughly the same level as deciding whether or not a Hullabaloo is taking place.

The demanded web blocks are a clear sign that apparently satisfactory, proper law enforcement has failed in advance. If the content provider is not willing to operate an age verification system for adult content and the host provider is not willing to take harmful but not illegal content off the net and the regulator in the country of origin might not act in a timely manner – what choice does the regultory body in a receiving Member State have? The authority will probably have to turn to the access provider and order blocks. Admittedly, going through this cascade takes a long time, too long from the perspective of youth media protection.

We must not forget that all measures that are not aiming the content provider are measures that have been taken because law enforcement is not as optimal as we as European legislators originally imagined. The AVMS Directive clearly states in Article 28 b paragraph 3 sub-paragraph 3 letter f that the establishment and operation of age verification systems for video-sharing platform users in relation to porn would be the measure of choice. However, the same article also says in its introduction that, without prejudice to the liability regime of the e-commerce Directive, Member States shall ensure that video-sharing platform providers under their jurisdiction take the measure. Indirectly, therefore, the respective national regulators are addressed.

This is where the Memorandum of Understanding comes in, which the regulators, united in the “European Regulators Group for Audiovisual Services” (or ERGA) agreed on at the end of 2020: To establish the basis upon which participants as national regulatory authorities will collaborate with each other and to seek to address the challenges relating to the cross-border enforcement of certain provisions of the revised AVMS Directive and, in particular, to address situations for which the Revised AVMS Directive does not provide formal guidance. Allow me to congratulate you on the Memorandum.

The nine principles of cooperation laid down in the Memorandum are the cornerstone of how we wanted and envisaged cross-border cooperation between national regulators in the context of the revision of the AVMS Directive. Allow me to take a small critical dig at the fact that these new principles of cooperation should actually be self-evident. Now all the more reason to hope that cooperation will prove more efficient in the future.

Less self-evident is the respective point of contact, which is to play an essential role in the mutual exchange of information and cooperation of the national regulators. And in addition to accelerated cooperation, agreements are finally reached with regard to video-sharing platform services and levies in accordance with the famous article 13 pargrapgh 2 of the AVMS.

Reading the memorandum it gives me hope that mutual assistance should work smoothly now. Well, yesterday, when the manuscript was being drafted, it didn’t really found the desired age verification systems on those porn-sites.

Yet the example is exemplary for a trend that can be observed not only with the proposals on DSA and DMA: The debate about blocking and or restricting freedoms on the net always implies a debate about responsibility, fairness and self-restraint. It has been fought bitterly and will continue to be fought hard. I always try to appeal to the responsibility of providers as well as users, because freedom on the net and a liberal approach on media regulation can only be guaranteed if each individual takes his or her responsibility. The success of the approach, though I still think it is right, is unfortunately limited. I can well understand that patience of politicians as well as of regulators is decreasing since problems under the topics like child pornography, protection of minors, disinformation, hate speech, fake news or live broadcasts of acts of violence in social media are not noticeably reduced. If providers now criticize the DSA and DMA proposals as being too harsh, they must understand that they are only so because promises of self-regulation were not kept in the past and excessive greed was shown in competition.

I am convinced that both legal acts represent the first steps of a new, more restrictive regulatory approach, which broad sections support, because so far freedom has been misunderstood by decisive market participants as carte blanche for Wild West behaviour. And here, the issues of taxation and working conditions for people working predominantly with platforms have not even been addressed yet, but are probably just as unavoidable politically.

In the light of securing media pluralism, care must be taken with both legislative proposals to ensure that „well meant“ is also „well done“. Quite apart from the question of whether it has to be a regulation in both cases and whether the fear of further market fragmentation could not be countered just as efficiently by high minimum standards in the form of directives, it must in any case be and remain completely clear that sector-specific rules as well as national rules for securing media diversity continue to be valid and justified without restriction. We must not tire of emphasising that, for example, shopping at Amazon and reading the news on tagesschau.de are not basically one and the same, just because both are somehow done on a computer screen and digitally.

To the extent that individual sectors accept that there is a certain degree of commonality in digital services or digital markets, the basic horizontal rules created for such services or markets must also recognise that sectoral distinctions are necessary and respect them as well. Otherwise, there is a risk of regulatory imbalance. With both proposals, we do not have a problem with substantive lawmaking but rather with substantive and efficient law enforcement.

Creating a reliable basis for people to form their opinions freely and in a self-determined manner on the basis of diverse media of their choice, which are also produced according to journalistic and qualitative standards follows in part a very specific system of regulation, which also respects nationally different designs. Originating from this, a public opinion is formed, also under the influence of culture or entertainment, from which an expectation of common rules for coexistence arises through discourse and consensus – the basis of a democratic system of rule and law.

Once again, I am firmly convinced that the toolbox for all problems that arise in connection with digital media is broadly available, but that implementation too often fails because of trivial issues of cross-border cooperation. I therefore believe that both legal acts should be less about creating a central European body or further coordination for something, at the end of which there is always the Commission, without it being able to solve problems quickly and with ultimate binding effect.

Rather, with both legal acts, sharp instruments must be created to act quickly and equally in cross-border cooperation between two or more actors. If this does not work, a quick conflict resolution is needed, preferably among each other, and only on the third level would the Commission come into play, which can then focus on unresolved, systemic or repetitive cases, in order to identify more sharply and earlier new conflict situations that will arise.

For the media sector, levels 1 and 2 are already in place through the already organised cooperation in ERGA and I also claim that the cooperation works better. One and the same situation is different from the point of view of telecommunications law, competition law and media law. If, according to the DSA, there has to be a „Digital Service Coordinator“ in each Member State, does he or she come from the national telecommunications regulator, from the competition regulator or from the media regulator? The same question arises with the proposed „Digital Advisory Committee“ in the DMA. And how does the coordination solve the initial problem? How should the interaction between the ERGA, the individual Digital Service Coordinators from the DSA and the Digital Advisory Committee of the DMA look like in the future?

In short, I think that the DSA and the DMA proposals basically give us good instruments to build a safe and fair digital environment. However, both horizontal regulations must respect sufficient room for sector-specific as well as national specific rule, especially in the field of media without fearing market fragmentation if this freedom is granted. In this respect, it should indeed be reconsidered whether a directive, which sets high common standards, is not the better means of choice. In the implementation of the law, it is important to have quick, binding decisions that are comprehensible and verifiable for the individual, which can best be made in flat hierarchies with the most efficient cross-border cooperation possible. With its Memorandum of Understanding, ERGA has laid the right foundation for the media sector, which can serve as an example and can also be expanded.

Thank you for your attention.